自清末至国民政府时期，中国传统的县制经历了一个不断改革的过程，各种模式相继得到实验，其得失利弊，可以为我们今天的地方行政体制建设提供借鉴。在此，笔者就这一时期的县制问题提出自己的一些思考，与同志者切磋。
中国传统县制的主要弊端
前现代的中国县制存在
一、地方官府与社会之间缺乏良性的权力制衡机制
明清时期，中国地方社会事实上存在着四极社会权力，即官、绅、民、匪。它们在一定程度上能够相互制约，但在机制上却存在很大问题。
当时，一些民人“苦于君官，铤而走险”，流为盗匪，侵扰地方，对抗官府，形成一种社会权力。“匪权”对于“官权”的制约，主要体现在地方官有可能因境内盗匪横行而受到处分，因此除采取“密查严捕”和“讳盗不报”等措施外，一些人不得不改善施政。其“民权”者，由于当时不允许任何公开的、政治性的民众组织存在，所以只能处于一种潜在状态，它对于“官权”的制约也只能是一种潜在的“软约束”。这体现在两个方面：其一，“官”对于民众中的乡里、宗族等渊源深远的社会关系不能小觑，在官民矛盾因某种原因激化时，它们有可能立即转化为有形的组织力量；其二，有儒家思想背景的官员对看不见、摸不着但又确实存在的“民心”怀有敬畏。明清县衙内都立有“戒石牌”，大书十六字戒训：“尔俸尔禄，民膏民脂；下民易虐，上天难欺。”它告诉地方官们，以你们的权势，欺负老百姓很容易，然而不要忘了他们代表着“上天”。不过，“民权”的“无形”和“潜在”性质，使得它在平常时期不可能与“官权”分庭抗礼，不可能成为制衡“官权”的强大力量。
在明清地方社会中，真正能在平常时期即对“官权”形成有效制衡的是“绅权”。由于士绅大多有声望、有财产、有政治背景、有各种较广泛强固的社会关系，因此有可能成为地方社会权力结构中举足轻重的一极。不过，“绅权”对于“官权”的制衡也受到两种限制：其一，因明代社会“缙绅多横”，有清乃对“绅权”实行抑制政策，禁止士绅干预地方政治。在这种情况下，清代地方社会士绅的社会职能，主要在于倡导、办理各种地方公共事务，如筑桥铺路、修葺祠堂庙宇、修补水利村防设施等等；除此之外，他们既不主持和参与州县的税收、诉讼、治安等经常性、主体性行政，也没有经常性组织。在这种情况下，“绅权”对于“官权”的制衡必然大打折扣。其二，在中国传统社会中，“士绅自重者率以常至偃室为耻，其乐与公事者，非弄权以为奸利，即龌龊以希宠荣”。换句话说，当时有兴趣参与地方公事者，往往以劣绅居多。他们或者依仗权势挟制官府，破坏法制；或者出入公门，与贪官墨吏相互勾结，共同欺压民众、巧取豪夺。这种情况一方面意味着“绅权”对于“官权”的制衡失去了建设性，另一方面则意味着“官权”对于“绅权”的制衡被完全放弃（保护国家法制和民众利益不受“绅权”侵害，本属“官权”的重要职能）。
二、“官治”系统运作缺乏理性化性质
所谓行政制度的理性化，要求行政机构职责和隶属关系明确，运作透明、规范，各种制度“意”“法”一致，名实相符，相互协调。中国秦汉以后的君主官僚政体，其制度设计表面看来具有这些特点，然而实际运作却存在明显的非理性特征。就清代县制而言，这集中表现在以下两个方面：
第一，以私人势力履行公权。
清代以州县为初级政区，置知州、知县等“正印官”为行政首长，而州县官赖以处理各项行政事务者，乃是另外一个半公半私的系统。这一系统由幕友、家丁、书吏、差役等四种人员组成。这四种人中，幕友由州县官私人聘用，家丁由州县官私人雇用或任用兄弟、子侄、内亲、女婿等亲戚充当，纯属私人势力；书吏、差役虽属“公人”，但普遍严重超编。“六房”典吏按编制每州县不过十余人，但实际上各州县往往任用编外“散书”上百人至数百人；“三班”差役按编制每州县不过二三十至四五十名，但实际上各州县往往任用编外“白役”数百人乃至一千五六百人。书吏、差役的任用，全无法治可言，往往“父以是传子，兄以是传弟”，世代“封建”；或“师徒相承”、“根株蟠结，党羽繁滋”，基本属于盘踞地方的黑恶势力。幕友、家丁、书吏、差役以私人势力履行公权，不仅受不到现代意义上的民主监督，且受不到来自国家制度的行政监督，可以胡作非为而毫无忌惮。
第二，财政家产制。清代州县经手征收的所有税租均为国家财政收入，部分上缴国库，部分存留州县作为办公费，均有定额。清代对州县存留屡次核减，往往不及明代的四分之一，各州县因此均有多项必不可少的支出没有合法来源，其中包括幕友、家丁、书吏、白役的薪水工食，县衙日常办公费，官差、兵差、皇差等各种临时性差役费用，各级上宪每年的固定摊派等，数额巨大。在这种情况下，清政府不得不默许州县官攫取各种法外收入以资弥补，其中包括各种赋税的浮收及瞒报，自行征收的差徭，以及税收、诉讼等公务活动中索取的贿赂、陋规。数额巨大的法外收支使得清代的州县财政制度完全陷于紊乱状态，实际只能实行一种家产制的州县官个人“大包干”制度，即：在一州一县之中，不论是各种合法税收还是各种法外的浮收、摊派、陋规，全部作为州县官的个人收入而归其所有；与此同时，所有合法的公费开支、上解国库的款项和各种法外支出，也全都由州县官个人负责支付；而以上收支相抵之剩余，便是他们个人的净收入。在这种制度下，“六房”书吏没有法定的薪水和办公费，“惟借陋规以资生活”；“三班”差役也无工食银，“惟借鱼肉乡民以自肥”。
官治与自治：中国近代县制演变的主轴
二十世纪初清政府推行“预备立宪”，在谋求克服传统县制的弊病、建立近代化的州县和乡镇体制时面临两种选择：一是“官治”，二是“自治”。所谓官治，就是坚持自上而下置官设治的传统体制，同时适应近代化需要，在州县公署增设教育、实业等新职能机构，并建立乡镇一级国家行政。所谓自治，即“以本地人、本地财办本地事”，建立地方自治的区乡行政和州县行政。而当时清政府决定，采取一种介于上述两种模式之间、融“官治”与“自治”为一体的折中方案。其具体设计是：设立经选举产生的州县议事会、参事会和城镇乡董事会、乡董，实行地方自治；同时使知州、知县“一身二任”，一方面担任州县级国家行政长官，另一方面又担任地方自治系统中的州县参事会会长。在清末和北洋政府时期，这种设计没有能够实施，当时中国县制的实际状况乃是“官治”与“自治”并行的双轨制：（州）县公署仍然同清代一样只是属于“官治”机构，而各地同时又存在不隶属于县公署的教育、实业、警察、财务等自治性局所和地方保卫武装。至国民政府统治时期，县制又经历了一个从自治到官治、再到官治与自治相结合的演变过程。１９２８年，国民政府颁布《县组织法》，规定逐步推行县、区、乡（镇）地方自治。不久，地方自治因各种原因陷于停顿，又通过县政府“裁局改科”、编建保甲和“分区设署”等措施，建立了实际上属于“官治”性质的县、区、乡镇（联保）、保甲行政体系。至１９３９年颁布实行“新县制”，一方面规定实行县和乡镇两级地方自治，另一方面又规定县长由省政府任命，同时办理地方自治和国家行政事项，并规定县与乡镇之间可以设置“官治”性质的区和区署。这种体制，实际上是自治与官治的结合。
这样，“官治”与“自治”这两种基本模式的更替，就构成了中国近代县制演变的主轴。而在实践中，这两种基本模式又各自显现出自己的得失利弊。
中国近代自治县制的得失
中国近代的自治县制系应地方社会近代化要求而建立，其主要成就有两点：
其一，在地方社会近代化建设中调动了地方积极性，促进了各项经济文化事业的发展。从清末“预备立宪”开始，教育、实业、卫生即被定位为地方自治事务，此后直至国民政府时期，地方初等、中等教育、职业教育和农工商实业始终属于地方自治行政范围，由地方筹款、任用地方人士主持办理，取得了较大成绩。从清末至１９４０年代，各县均先后设立了初级中学、公立高小或完小、公立初小、乡村师范以及业余民众学校、职业学校，奠定了此后直至今天县乡村教育体系的基础；许多县成立了工艺局、苗圃、农事试验场、农业推广所，因地制宜发展手工业，植树造林，引进推广优种棉花，地方农工商实业得到了发展；不少县还建立了体育场、读报所、卫生院等文化卫生设施。
其二，自治县制诞生于二十世纪初，在体制上具有某种现代色彩。清末民初的地方自治，实行执行机构（人员）与议决机构相分离的体制；国民政府《县组织法》框架下的地方自治，规定逐步实行乡镇长、区长乃至县长的民选；１９３９年的“新县制”则规定设立民选的民意机构――乡镇民代表会和县参议会，并在基层实行直接民主式的保民大会制度。这些制度不论其运作情况如何，均在一定程度上体现了近代民主原则。
自治县制也存在严重弊病。在实行地方自治的过程中，新旧士绅纷纷进入各级民意机构和自治执行机构，传统社会中的“绅权”因而进一步实现了组织化。有文献记载说，当时新旧士绅借助自治机构，“把持财政，抵抗税捐，干预词讼”，“非法苛捐，冒支兼薪”，“私设法庭，非刑考讯”；有些地方士绅控制地方保卫团等组织，“总揽辖区内军政、民政、财政大权”，“可以设卡收捐，独立收支；可以自建武装起团剿匪；可以开设公庭、押人罚款；可以决定地方公事，仲裁一切纠纷，俨然小县政府”。在各类地方选举中，新旧士绅们拉帮结派，相互倾轧，甚至武装火并。对于这种组织化的“绅权”，一般民众无力与之抗衡，国家行政对于它的制约也大大减弱，豪劣横行乡里、欺压良善的现象因此更加严重。
中国近代官治县制的得失
从清末直至国民政府时期，传统的官治县制经历了一个逐步改良的过程，取得了重要的成就。
首先，建立了现代性质的县行政组织。经过二十世纪上半期的持续改革，清代州县那种靠私人雇员和黑恶势力来履行公权的情况基本得到改变。由各科、局、室等职能部门组成的县政府组织逐步得到完善，幕友、胥吏为国家正式行政人员所取代，家丁、差役为行政、司法警察所取代。县长（知事）兼理司法制度至１９３０～１９４０年代也基本结束，各县设立了完全独立于县政府的地方法院或审判权独立的县司法处。
其次，清代州县那种家产制财政基本上得到改变。经过北洋政府和国民政府的逐步改革，县公署（政府）内部设置了管理财政事务的职能机构，它起码在形式上对财务制度负责，而不再仅对县知事、县长个人负责；独立的赋税征收组织、县公库制度和预算制度也不同程度地建立起来；随着靠索取陋规为生的旧书吏、差役被正式行政人员所取代，公务人员的薪酬制度也逐步建立；清代那种州县官定期、定额向上级官员馈赠陋规的现象，民国时期也大为减少。
这一时期官治县制的主要弊端在于：第一，对县政的民主监督问题没有得到解决。第二，现代的县行政人员人事管理制度始终未能建立，直至国民政府统治垮台，很多地方的县政府秘书、科长、科员等主要行政人员仍由县长个人任用，随县长进退。第三，县政府组织机构开始出现冗胀的倾向。１９３９年国民政府实行“新县制”后，县政府科、室、局增设至十几个，加上垂直隶属于省的税务、国民兵团等组织机构以及在度量衡、教育、卫生、金融、农林等方面履行行政职能的事业单位，有些地方的县级机构达２０多个。此外，各种由县长兼任首长的临时性机构也因市而设。抗战胜利后，各地由县财政负担经费和薪资的行政事业人员，多在数十人，甚至百余人（不包括警察、保卫团丁）。
留给今天的启示
从前现代社会至清末改革，再至１９４９年国民政府统治在大陆覆灭，中国县制的各种基本模式相继得到实验，为我们今天的地方行政体制改革和建设留下了一些重要启示。在笔者看来，这主要有以下三点：
第一，某种形式的地方自治势在必行。中国传统社会政治系统的运行，以中央集权为理想态，而以地方分权为破坏态，如孔子所说：“天下有道，礼乐征伐自天子出；天下无道，礼乐征伐自诸侯出。”然而在社会已经步上现化化轨道的今天，在坚持国家强势行政的同时，某种形式的地方自治又势在必行。其原因有四：１、中国传统社会政治系统的运行虽然以中央集权为理想态，但这种理想态逐渐转为地方各自为政乃至割据的破坏态，在许多王朝又几乎是一种注定的铁律。寻其原因，很重要的一点就在于中央与各级地方之间没有合理的、明确的分治制度。没有规则，就只好角力，中央有实力，“诸侯”自然俯首听命；中央实力衰落，“太阿倒持”的局面无论如何也无法避免。而且即使中央权力强固，行政操作的回旋余地也十分有限，总是“一放就乱，一统就死”。２、在中国传统的封闭型农业社会，各地之间的社会经济文化差异相对较小，故中央集权或能得以实行。而随着现代化经济、文化事业的推进，各地之间的各种结构性差异势必日见增大，即如清末一位主张地方自治的官员所说：“山国泽国，利害不必悉同，好雨好风，嗜欲尤多殊异。”对此，中央集权的大一统行政难以适应。３、在中国传统社会，地方政府以赋税征收、诉讼审理为主要政务，此外极少服务性社会职能。而十九世纪中叶以来中国的现代化开始启动，但由于缺乏欧美国家的诸多社会基础（如多元社会、中产阶级、自治城市、法治传统等），只能由中央政府和各级地方政府主导。这样，各级政府之间的权限就必须分明。而要真正做到权限分明，就不能靠收收放放、与时俱变的“路线政策”，而必须依据载诸宪法的地方自治制度。与以上２、３两点相联系的问题，我们如今到处可见。例如，最近国家为解决各地政府公务员工资收入悬殊的问题，酝酿取消各地名目不同的公务员补贴，抽肥补瘦，使彼此之间的收入大致平衡。可以设想，这一改革实行后，各地政府公务员的收入平衡问题或可得到解决，但贫困地区公务员与当地其他阶层人民之间收入差距悬殊的矛盾势必凸现。在诸如此类的许多问题上，将全国各方面情况千差万别的三十多个省（区、直辖市）、两千多个县市统统捆绑在一起，无论如何措置也难以达到平衡。４、通过一定形式的选举产生公共权力，是现代民主的一项重要内容，而离开一定形式的地方自治制度，这一点便无从实现。
第二，解决政府权力制衡问题要多管齐下。公共权力的直接、间接民选是现代民主的一项重要内容，但必须认识到，在中国的历史文化传统背景下，选举容易产生某种倾向性问题。清末民初的地方自治选举和国民政府“新县制”下所进行的保长、乡镇民代表、乡镇长和县参议员选举，效果均不理想，在许多地方往往引起各种地方势力之间的争斗倾轧，而当选者则往往豪劣者多而廉正者少。出现这种情况的根本原因，在于中国社会具有很强的宗法色彩，多有以私利相聚的“朋党”而少有以“主义”相合的“政党”，而一般民众的政治意识也比较淡薄。在没有革命震荡的平常时期，中国民众一般只是对于各种直接关乎自身利益的公共事务有较高的参与意识和建言能力。而公共事务与人们的切身利益之间的关系越是直接，民众也就越是容易在它们面前陷于分裂和冲突，政客、土劣也就越容易播弄操纵其间以为个人或帮派谋私利。尤其需要注意的是，一种行政权力如果一方面因缺乏有效监督而可以用来为个人和帮派谋私利，另一方面又是经由选举产生，那么在这些选举中出现各种肮脏操作和激烈帮派争夺就根本无法避免。
有鉴于此，解决地方政府的权力制衡问题，须多管齐下，除试行各种选举制度外，更重要的是要在权力监督上做文章。在这方面，除了改善现行的“人大”和“政协”制度外，有两点是必须做的：其一，要培植各种地缘性、业缘性和志缘性民间组织，使得市民、县民、乡镇民能够以此来维护自己的合法权益，平衡相互之间的利益格局，抵制、对抗行政权力的违法运作，监督各级政府廉洁施政。１９２０年代阎锡山在山西推行村制时说，人民如果没有自己的“活体组织”，就会“弱受强欺，愚受智诈，寡受众暴，除向最不愿问之衙门求救，仰最不愿仰之劣绅土棍求指点外，别无他法。云官治，乃贪官污吏之实况；云自治，亦劣绅土棍之变名。”这番话是有见地的。其二，要切实落实宪法和其他有关法律关于公民言论自由的规定，允许新闻媒体在遵守法制的前提下无所顾忌、无所障碍地批评监督地方政府的行政运作，揭露其违法举措和腐败情事；允许市民、县民、乡镇民在不触犯法律的前提下，运用自己可以掌握的工具来表达意见，批评政府的施政。
第三，“官治”国家行政领域须注意和解决非理性倾向回潮的问题。前文已经述及，通过清末至国民政府时期的持续改革，清代县制非理性表现的两个主要问题――以私人势力履行公权和财政家产制，已经大致得到解决；人民政府执掌政权后的１９５０－１９７０年代，这两个问题已不复存在。但进入１９８０年代后却出现反复，其主要表现是：１、市县、乡镇机构恶性膨胀，而为解决这一问题所进行的机构改革，又往往只是简单缩减行政编制和经费而没有注意解决政府职能转变问题。于是，大量被精简的行政人员转入“三产”、事业单位或机关编外，却仍在承担行政职能、行使行政职权；有些机关、乡镇还自行聘用编外人员从事行政、执法工作。这些人员处于国家人事管理制度之外，靠各种行政、事业性收费和罚、没款项过活，而所在机关或所隶属的上级机关往往也靠这些人创收，这成为当前县乡基层吏治腐败的一个重要原因。２、自１９８０年代中期以来，为解决行政经费不足问题，允许各地（市）县、乡镇政府各部门以及一些事业单位依靠行政性收费、罚款、摊派来维持运作和人员收入，结果导致“小金库”和“预算外”、“预算外外”资金遍地皆是，县、乡财政因此处于十分混乱的状态。这样一些做法，最初往往是作为节省国家财政开支和“薪酬与效益挂钩”的改革措施而出台的，但实际上完全是重蹈古代州县封建家产制财政的覆辙。
对于这类问题，如果不能痛下决心加以解决，吏治腐败的问题必将会日甚一日，我国的地方行政体制就会陷于一种极端落后的、中世纪式的状态之中，而根本不能适应经济、政治、社会现代化的需要。
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